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财政部:关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见财金〔2019〕10号
发布日期:2019-04-08 字号:[ ]

  各省、自治区(qu)、直辖市、计划单列市财(cai)政厅(局),新疆生(sheng)产建(jian)设(she)兵团财(cai)政局,财(cai)政部驻各省、自治区(qu)、直辖市、计划单列市财(cai)政监察专员办事处(chu):

  在(zai)公(gong)(gong)共(gong)服务领域(yu)推(tui)广运用(yong)政(zheng)(zheng)府和(he)社会资本合作(zuo)(zuo)(zuo)(zuo)(PPP)模式,引入社会力量(liang)(liang)参与公(gong)(gong)共(gong)服务供给,提(ti)升供给质量(liang)(liang)和(he)效率,是党中(zhong)央(yang)、国务院作(zuo)(zuo)(zuo)(zuo)出的一项重大决策部署。为贯彻落(luo)实(shi)(shi)中(zhong)央(yang)经济(ji)工作(zuo)(zuo)(zuo)(zuo)会议(yi)和(he)全国财政(zheng)(zheng)工作(zuo)(zuo)(zuo)(zuo)会议(yi)精神,有效防控地方(fang)政(zheng)(zheng)府隐性(xing)债(zhai)务风险,充(chong)分发挥PPP模式积极作(zuo)(zuo)(zuo)(zuo)用(yong),落(luo)实(shi)(shi)好“六稳(wen)”工作(zuo)(zuo)(zuo)(zuo)要求(qiu),补齐基础设施短板,推(tui)动经济(ji)高质量(liang)(liang)发展(zhan),现提(ti)出如下意见:

  一、牢(lao)牢(lao)把握推(tui)动PPP规(gui)范发展的总体(ti)要求

  近年来,各级财(cai)政部门会同(tong)有关方(fang)面大力推(tui)进(jin)PPP工作,在稳增长、促改(gai)革(ge)、惠民生方(fang)面发挥(hui)了积(ji)极作用(yong),但也存(cun)在超(chao)出(chu)自身财(cai)力、固化政府(fu)支出(chu)责任、泛化运(yun)用(yong)范(fan)(fan)(fan)围等问题。各级财(cai)政部门要进(jin)一步提高认(ren)识,遵(zun)循“规范(fan)(fan)(fan)运(yun)行、严格(ge)监管、公(gong)开透(tou)明、诚信履(lv)约(yue)”的原则(ze),切(qie)实防(fang)控地方(fang)政府(fu)隐性债务风(feng)险,坚决打(da)好防(fang)范(fan)(fan)(fan)化解重大风(feng)险攻坚战,扎实推(tui)进(jin)PPP规范(fan)(fan)(fan)发展。

  (一)规范运行。健全制(zhi)度体(ti)系,明(ming)确“正(zheng)负面”清单,明(ming)确全生命周期管理要求,严格项目入库,完(wan)善“能进(jin)能出(chu)”动态调(diao)整机制(zhi),落实项目绩(ji)效激励考核。

  (二(er))严格监管。坚持必要、可承受的财(cai)政投入原则,审慎科学决策(ce),健全财(cai)政支出责任监测和风险预警机制,防止政府支出责任过多、过重加大(da)财(cai)政支出压力,切实(shi)防控假(jia)借PPP名义增加地(di)方政府隐(yin)性债(zhai)务。

  (三)公(gong)(gong)开(kai)透明(ming)。公(gong)(gong)平、公(gong)(gong)正、公(gong)(gong)开(kai)择优(you)采购社会资本(ben)方。用好全(quan)国PPP综合信息(xi)平台,充(chong)分(fen)披(pi)露PPP项目全(quan)生命(ming)周期信息(xi),保(bao)障公(gong)(gong)众知(zhi)情权,对参与各方形成有效(xiao)监督和约束。

  (四)诚(cheng)信(xin)履约。加强地方政府诚(cheng)信(xin)建设,增(zeng)强契约理念,充分体现(xian)平(ping)等合作原则,保障社(she)会资本合法权益。依(yi)法依(yi)规将符合条(tiao)件(jian)的(de)PPP项目财政支出(chu)责任纳入预算管(guan)理,按照合同约定及(ji)时履约,增(zeng)强社(she)会资本长期投资信(xin)心。

  二、规(gui)范推进PPP项(xiang)目实(shi)施

  (一)规范的PPP项目应当符合(he)以下条件(jian):

  1. 属于(yu)公共服务领域的公益性项目,合(he)作(zuo)期限原则上在(zai)10年以上,按规定履行(xing)物有所值(zhi)评价、财政承(cheng)受能(neng)力论证程(cheng)序(xu);

  2. 社会资本负责项目投(tou)资、建设(she)、运营并(bing)承担相应(ying)风险(xian),政府(fu)承担政策、法律等风险(xian);

  3. 建立完(wan)全与项目产(chan)出(chu)绩效相挂钩的付(fu)费机制,不(bu)得通过降低考核(he)标准等(deng)方式(shi),提前锁定(ding)、固化政(zheng)府(fu)支出(chu)责任;

  4. 项目资本(ben)金(jin)(jin)符(fu)合国(guo)家规(gui)定比例,项目公司(si)股(gu)东以自有资金(jin)(jin)按时足(zu)额缴纳资本(ben)金(jin)(jin);

  5. 政(zheng)府(fu)方签约主体应为县级及县级以上人民政(zheng)府(fu)或其授权(quan)的机关或事业单位;

  6. 按(an)规定纳入全国PPP综合信息平(ping)台(tai)项目库,及时充(chong)分披露项目信息,主动接受社会监(jian)督。

  (二)在符合(he)上(shang)述条件(jian)的(de)同时,新上(shang)政府付费项目原(yuan)则上(shang)还应符合(he)以下审慎要(yao)求:

  1.财(cai)政(zheng)支(zhi)出责任占(zhan)比超(chao)过5%的(de)地区,不(bu)得(de)新上政(zheng)府付费(fei)(fei)项目。按照“实质重于形(xing)式(shi)”原则,污水、垃圾处理(li)等依照收支(zhi)两条(tiao)线(xian)管理(li)、表现(xian)为政(zheng)府付费(fei)(fei)形(xing)式(shi)的(de)PPP项目除外;

  2.采用(yong)公开招标(biao)、邀请招标(biao)、竞争(zheng)性(xing)磋(cuo)商、竞争(zheng)性(xing)谈判等竞争(zheng)性(xing)方式选择社会资本(ben)方;

  3.严格控(kong)制项(xiang)目投资(zi)、建设、运营成本,加(jia)强跟踪审计。

  对于规避上述限制条件,将新上政府付费(fei)项目(mu)打捆、包装为少量使(shi)用(yong)者付费(fei)项目(mu),项目(mu)内(nei)容无(wu)实(shi)质关联、使(shi)用(yong)者付费(fei)比(bi)例(li)低于10%的,不予入库。

  (三)强化财(cai)政(zheng)支(zhi)出(chu)责任(ren)(ren)监管。确保每一年度本级全部PPP项(xiang)目从一般公(gong)共预(yu)算列支(zhi)的财(cai)政(zheng)支(zhi)出(chu)责任(ren)(ren),不(bu)超(chao)过当年本级一般公(gong)共预(yu)算支(zhi)出(chu)的10%。新(xin)签约项(xiang)目不(bu)得从政(zheng)府(fu)性基金预(yu)算、国(guo)有资本经营预(yu)算安(an)排PPP项(xiang)目运营补贴支(zhi)出(chu)。建立PPP项(xiang)目支(zhi)出(chu)责任(ren)(ren)预(yu)警机制,对财(cai)政(zheng)支(zhi)出(chu)责任(ren)(ren)占比超(chao)过7%的地(di)区(qu)进行(xing)风险提示,对超(chao)过10%的地(di)区(qu)严(yan)禁(jin)新(xin)项(xiang)目入库。

  三、加强项目规范管理

  各级财(cai)政(zheng)部(bu)门要将规范(fan)运作(zuo)放在首位,严格按照要求实施规范(fan)的(de)PPP项目,不得出现以下行为:

  (一)存在政府(fu)(fu)方(fang)或政府(fu)(fu)方(fang)出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保(bao)障最低收益的(de)。通过(guo)签(qian)订阴阳合同,或由政府(fu)(fu)方(fang)或政府(fu)(fu)方(fang)出资代表为项目(mu)融资提供各种(zhong)形式的(de)担保(bao)、还(hai)款承诺等方(fang)式,由政府(fu)(fu)实际兜(dou)底项目(mu)投资建设运营风险的(de)。

  (二)本(ben)级政府所属的(de)(de)各类融资平台公(gong)司、融资平台公(gong)司参股并能对其经营(ying)活动构成(cheng)实质性(xing)影响的(de)(de)国有(you)企业(ye)作为社会资本(ben)参与本(ben)级PPP项(xiang)目(mu)的(de)(de)。社会资本(ben)方实际只承担项(xiang)目(mu)建设、不承担项(xiang)目(mu)运(yun)营(ying)责任(ren),或政府支出事(shi)项(xiang)与项(xiang)目(mu)产出绩效脱钩(gou)的(de)(de)。

  (三)未经法定程序选择(ze)社(she)会资本方的。未按规定通过物有所(suo)值(zhi)评(ping)价、财政承受能力(li)论证(zheng)或规避财政承受能力(li)10%红(hong)线(xian),自行(xing)以(yi)PPP名义实施的。

  (四)以债务性(xing)资金(jin)充当项目(mu)资本金(jin),虚假(jia)出资或出资不(bu)实的。

  (五(wu))未按规定及时充分披(pi)露项(xiang)(xiang)目信息或披(pi)露虚(xu)假(jia)项(xiang)(xiang)目信息,严重影响行使(shi)公众知情权和社会监督(du)权的(de)。

  对于(yu)存在(zai)本条(一)项情形(xing)(xing),已入库项目应当予(yu)以清退,项目形(xing)(xing)成的财政(zheng)支(zhi)出责(ze)任(ren),应当认定为地方政(zheng)府(fu)隐性债务,依(yi)法(fa)依(yi)规提请有关部门对相关单位(wei)及个人予(yu)以严肃问责(ze)。

  对(dui)于存在本条(二(er))至(zhi)(五(wu))项情形(xing)的,应在限(xian)期内进行整改(gai)。无(wu)法整改(gai)或逾期整改(gai)不到位(wei)的,已入库项目应当予以清退,涉(she)及增(zeng)加(jia)地(di)方(fang)政府(fu)隐性(xing)债务的,依法依规提请有(you)关部门予以问责(ze)和妥善处置。

  四、营造(zao)规范发展的良好环境

  各级财政(zheng)部门(men)要(yao)会同有关部门(men),多措并举(ju),加强规范管理和分类(lei)指导,对重(zhong)点领域、重(zhong)点项目加大政(zheng)策支持力度(du)。

  (一(yi))鼓励(li)民(min)资(zi)和(he)外(wai)资(zi)参(can)与(yu)(yu)。加(jia)大对民(min)营(ying)企业、外(wai)资(zi)企业参(can)与(yu)(yu)PPP项(xiang)目(mu)(mu)的支(zhi)持(chi)力度,向民(min)营(ying)企业推介政府信用良好、项(xiang)目(mu)(mu)收(shou)益稳定的优(you)质(zhi)项(xiang)目(mu)(mu),并在(zai)同等条(tiao)件下(xia)对民(min)营(ying)企业参(can)与(yu)(yu)项(xiang)目(mu)(mu)给(ji)予优(you)先支(zhi)持(chi)。中(zhong)央财政公(gong)共服(fu)务领域相关专项(xiang)转移(yi)支(zhi)付资(zi)金优(you)先支(zhi)持(chi)符合条(tiao)件的民(min)营(ying)企业参(can)与(yu)(yu)的PPP项(xiang)目(mu)(mu)。研(yan)究完善中(zhong)国(guo)PPP基金绩效考(kao)(kao)核办(ban)法,将投资(zi)民(min)营(ying)企业参(can)与(yu)(yu)项(xiang)目(mu)(mu)作为重(zhong)要考(kao)(kao)核指标,引导中(zhong)国(guo)PPP基金加(jia)大支(zhi)持(chi)力度。各地在(zai)开展PPP项(xiang)目(mu)(mu)时(shi),不得(de)对外(wai)资(zi)企业、中(zhong)资(zi)境外(wai)分支(zhi)机构(gou)参(can)与(yu)(yu)设(she)置歧(qi)视性条(tiao)款(kuan)或附加(jia)条(tiao)件。提倡优(you)质(zhi)优(you)价采(cai)(cai)购,应当根据采(cai)(cai)购项(xiang)目(mu)(mu)需(xu)求(qiu)特点,合理(li)选择采(cai)(cai)购方式,进一(yi)步加(jia)强(qiang)采(cai)(cai)购需(xu)求(qiu)和(he)履约验收(shou)管理(li),提高采(cai)(cai)购质(zhi)量。

  (二)加大融资支(zhi)持(chi)。结合自身财(cai)力状况,因地制(zhi)宜采(cai)取注入资本(ben)(ben)(ben)金(jin)、运营补贴等方式支(zhi)持(chi)规范(fan)的PPP项(xiang)目(mu)(mu)。引(yin)导保险资金(jin)、中国(guo)PPP基(ji)金(jin)加大项(xiang)目(mu)(mu)股权投资力度,拓宽项(xiang)目(mu)(mu)资本(ben)(ben)(ben)金(jin)来源(yuan)。鼓励通(tong)过股权转让、资产(chan)交易、资产(chan)证券化等方式,盘活项(xiang)目(mu)(mu)存量资产(chan),丰富社会资本(ben)(ben)(ben)进入和退出(chu)渠(qu)道。

  (三)聚(ju)焦(jiao)重点(dian)领域。优先支(zhi)持基础设施(shi)补短板以及健康、养老、文化(hua)(hua)、体育、旅游等基本公(gong)共服务(wu)均等化(hua)(hua)领域有一定收益的公(gong)益性项(xiang)目(mu)。加快实施(shi)符(fu)合(he)经济社会(hui)发展需(xu)要、决策程序(xu)完(wan)备、回报机制(zhi)清晰、融资结构合(he)理(li)的项(xiang)目(mu)。

  (四)保障合理支(zhi)出。符(fu)合条件(jian)(jian)的PPP项目形成的政(zheng)府(fu)支(zhi)出事(shi)项,以公(gong)众享受符(fu)合约(yue)定(ding)(ding)条件(jian)(jian)的公(gong)共服(fu)务为支(zhi)付依(yi)据,是政(zheng)府(fu)为公(gong)众享受公(gong)共服(fu)务提供运营补贴形成的经(jing)常性支(zhi)出。各(ge)地要依(yi)法(fa)依(yi)规(gui)将规(gui)范的PPP项目财(cai)政(zheng)支(zhi)出纳(na)入预算管理,重诺(nuo)守约(yue),稳(wen)定(ding)(ding)市场预期。

  (五(wu))加强信息(xi)(xi)披露(lu)。依托全(quan)国PPP综(zong)合(he)(he)信息(xi)(xi)平台,对PPP项(xiang)目信息(xi)(xi)进行(xing)全(quan)流程公开(kai)披露(lu)、汇总统计和分(fen)析监测,完(wan)善(shan)项(xiang)目库“能进能出”的动态调整机制(zhi),不以(yi)入(ru)库为(wei)项(xiang)目合(he)(he)规“背书”,不以(yi)入(ru)库作为(wei)商业银行(xing)贷款条件。

  (六)加强分(fen)类(lei)指导(dao)。对(dui)于(yu)在(zai)建项(xiang)(xiang)目,督促各方严(yan)(yan)格履(lv)约,保障出(chu)资(zi)(zi)到位,推动项(xiang)(xiang)目按期(qi)完工(gong),避(bi)免出(chu)现“半拉子(zi)”项(xiang)(xiang)目。对(dui)于(yu)尚未开(kai)(kai)工(gong)的(de)项(xiang)(xiang)目,督促各方严(yan)(yan)格按照要求(qiu)加强合同(tong)条款审核,规范(fan)融(rong)资(zi)(zi)安排。对(dui)于(yu)进入(ru)采购阶段(duan)的(de)项(xiang)(xiang)目,加强宣传推介和信息(xi)披露,吸引各类(lei)市场主体特(te)别是民营企(qi)(qi)业和外资(zi)(zi)企(qi)(qi)业平等(deng)参与。同(tong)时,加强重大项(xiang)(xiang)目储备,扎实做好(hao)项(xiang)(xiang)目前期(qi)论(lun)证,推动形成远近结合、梯(ti)次接续的(de)项(xiang)(xiang)目开(kai)(kai)发格局(ju)。

  (七)强化PPP咨(zi)询(xun)(xun)(xun)机构库和(he)专(zhuan)家(jia)库管理。咨(zi)询(xun)(xun)(xun)机构和(he)专(zhuan)家(jia)要(yao)发挥专(zhuan)业(ye)作用,遵守职业(ye)操守,依法合(he)规(gui)提供PPP项目咨(zi)询(xun)(xun)(xun)服务(wu)(wu)。对于包装不规(gui)范PPP项目增(zeng)加隐性债务(wu)(wu)风险、出具咨(zi)询(xun)(xun)(xun)意见(jian)违反(fan)相(xiang)关政策规(gui)定、收费标准偏离市场(chang)合(he)理水平、对PPP项目实施造成消极影(ying)响和(he)严重后果的咨(zi)询(xun)(xun)(xun)机构和(he)专(zhuan)家(jia),要(yao)按照规(gui)定严肃追(zhui)究责(ze)任。

  五、协同配(pei)合抓好落实

  各级财政部(bu)门(men)要提高(gao)站位,主(zhu)动作(zuo)为,加快推(tui)动建(jian)立(li)协同配合(he)、保障有力、措施(shi)到(dao)位的工作(zuo)机制。

  (一(yi))加强(qiang)部门协作,强(qiang)化项目前期识别、论证和(he)入(ru)库等环节的沟通协调与信(xin)息共享(xiang),扎实做(zuo)好项目前期准备工作,夯实项目实施(shi)基础,推进科学决策。

  (二)强(qiang)化跟踪(zong)监测。加强(qiang)对项(xiang)目(mu)全(quan)生命周(zhou)期的跟踪(zong)指导(dao)和监督(du)检(jian)查,建立健全(quan)政策落(luo)实(shi)(shi)和项(xiang)目(mu)实(shi)(shi)施督(du)查机制。加大信(xin)息(xi)公开(kai)力度(du),主(zhu)动接(jie)受审(shen)计(ji)监督(du)和社(she)会监督(du),推动项(xiang)目(mu)规范(fan)有序实(shi)(shi)施。

  (三)鼓励地(di)方和(he)(he)部门因地(di)制宜创新(xin)工作(zuo)机制、加大政策扶持(chi)力度,加强(qiang)经验(yan)总结和(he)(he)案例(li)推(tui)广,工作(zuo)推(tui)进中(zhong)形(xing)成的经验(yan)做法和(he)(he)发(fa)现的重大问题,及时向财政部报告。

  财  政  部


来(lai)源(yuan):(财政(zheng)部金融(rong)司)


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